Муниципалитеты становятся канцелярией низшего порядка

Социолог Петр Иванов о том, что может принести малым городам закон об агломерациях.

До конца текущего года Минэкономразвития разработает федеральный закон об агломерациях. Первую версию этого законопроекта уже увидели эксперты. В ней предусмотрено создание агломерационных центров в населенных пунктах с населением не менее 200 тыс. человек. О том, какие последствия этот закон может принести малым городам, Экспертному совету по малым территориям рассказал Петр Иванов, сооснователь лаборатории «Гражданская инженерия».

Стоит малым городам бояться закона об агломерациях?

Из-за предусмотренной отсечки в 200 тысяч населения, малые города никоим образом не могут претендовать на роль центра агломерации.  Хотя для локальных территорий малый город часто является агломерационным ядром.

Законопроект настроен на то, чтобы проводить общую политику в агломерациях из федерального центра. Соответственно малым городам будет сложнее оперировать федеральными программами, бюджетами, которые будут спускаться в центр агломерации. Сам центр тоже оказывается исполнителем и проводником не своей собственной, а федеральной повестки. Малый город в этой трехчастной модели оказывается низшим звеном управления. Федеральный центр формирует стратегию, выдаёт агломерации директивы, центр агломерации «берёт под козырёк» и дальше организует работу примыкающих территорий для реализации этих процессов. И так сильно ослабленные муниципалитеты в этой ситуации становятся канцелярией низшего порядка.

Парадоксально, но от этого могут быть и некоторые позитивные последствия. Приведу пример дороги между двумя малыми городами, расположенными в Московской и Тверской областях: Кимрами и Дубной. Можно очень чётко проследить по качеству асфальта, где заканчивается юрисдикция Дубны, и где начинается юрисдикция Кимр. Заканчивается хорошее дубнинское полотно и начинаются кимрские колдобины. Это де-факто общий объект инфраструктуры, ей пользуются жители обеих городов. И довольно глупо, когда половина инфраструктуры ужасна, половина хороша. В логике агломерации можно сделать инфраструктурный объект единого качества. Так что от этого административно-управленческого явления некоторые небогатые малые города могут и выиграть.

Получается, что данный закон при определенных условиях может способствовать сотрудничеству разных городов? 

Этот закон подменяет то, что могло бы быть законом о межмуниципальном сотрудничестве. Но, чтобы существовал и эффективно применялся закон о межмуниципальном сотрудничестве, необходимы субъектные муниципалитеты, которые способны сами определять свою повестку, приоритезировать финансирование, распоряжаться деньгами и реализовывать собственное локальное целеполагание. Если бы муниципалитеты были субъектными, они могли бы предлагать другим городам присоединиться к своей стратегии.  Тогда нужен был бы закон о межмуниципальном взаимодействии.

Сейчас свобода муниципалитетов, в том числе, в области инфраструктурной инициативы, существенно ограничена.

Все же, проблема формируется сверху, или снизу: виноваты федералы, которые стремятся все контролировать, или муниципалитеты, которые не хотят ставить цели и нести ответственность за их достижение?

Проблема в системе. Исходя из соображений, что проблема находится снизу, сверху формируются управленческие инструменты, которые дают муниципалитетам очень мало свободы. С высоты федерального уровня кажется, что муниципалитеты – это какие-то дети малые, если их не поставить в драконовские рамки, то они все спустят на кока-колу и чипсы. В результате политика оказывается рассогласованной с реальными интересами муниципалитетов. Да, муниципалитеты бывают разные, но принцип равнения на худшего мне кажется не совсем правильным.

Таким образом выстраивается, как система налогообложения, так и в система федеральных программ, которая имеет очень сильные ограничения на реализацию. Например, федеральная программа «Безопасные дороги» требует в обязательном порядке устанавливать ограничительные заборы. Даже когда они не нужны, их необходимо устанавливать, потому что финансирование даётся на это. Понятное дело, что в ситуации межмуниципального взаимодействия, можно сделать дорогу безопасной и комфортной другим способом. Но такой возможности нет.

А можно подкорректировать закон об агломерациях так, чтобы он стал эффективной заменой межмуниципальному сотрудничеству?

Я думаю, что нет. Корректировать нужно не только основы, но целеполагание. Сейчас целеполагание состоит в вытягивании из муниципалитетов рудиментарных остатков их субъектности, переводу возможностей по стратегированию на федеральный уровень.

Должна появиться пояснительная записка, объясняющая, зачем же этот закон об агломерациях принимается. Но из тех положений, которые видны в этой редакции, в качестве целеполагание можно вытянуть только это.

Реальными полномочиями обладает только федерация, центр агломерации фактически является маршрутизатором. Это управленческая оптимизация. Ну, зачем с каждым мэром работать, с каждым несчастным губернатором, если есть сетка, с помощью которой можно всем управлять? Я думаю, что отсечка по численности и плотности возникает, ровно исходя из интересов управления. Потому что никому не интересно: что же там происходит в каком-нибудь маленьком мало плотном городе у черта на рогах.

Остается вопрос о поселениях, которые не входят в агломерации и находятся на периферии. Не очень понятно, что с ними собираются делать.

Для меня это тоже загадка, поскольку закон об агломерациях говорит только о том, что происходит в агломерациях. Что мы будем делать с теми, кто не агломерирует?
Та же самая «Комфортная городская среда» Минстроя оказалась очень трудно управляемой, когда пошла в малые города. Оказалось, что с каждым муниципалитетом нужно взаимодействовать, у каждого очень сложные управленческие и культурные особенности. Есть руководители, которые не умеют пользоваться скоросшивателем. Это подаёт в систему слишком много шума, слишком много ненужных сигналов, на которые необходимо как-то реагировать. Это вызывает большой стресс в управленческих центрах, разумеется. Поэтому, им, наверное, проще этих дремучих людей отсечь.